Россия без «матрешек»

78
Стимулы. Проблему «матрешечных» регионов федеральный центр решает путем выделения укрупняющимся субъектам денег на развитие инфраструктуры и социальной сферы. Инвестиции государства - пока единственный реальный экономический эффект от объединений.
Пробелы федерализма. От советского прошлого России досталась довольно сложная территориальная структура: 21 республика, 49 областей, 10 автономных округов, шесть краев, два города федерального подчинения - Москва и Санкт-Петербург и одна автономная область. Самой большой нелепостью до недавних пор оставались «регионы-матрешки» - территории, в которые входили де-юре равноправные им автономные округа (АО). За редким исключением (Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский АО) автономии остались дотационными, полностью замкнутыми на материнские регионы. Существование «матрешек» не только создавало дополнительную нагрузку на федеральный бюджет, но и порождало массу нелепых правовых коллизий. Например, жители автономий должны были выбирать и собственных руководителей, и губернаторов территорий. Однако решения последних для округа не были легитимными. Соперничество двух администраций принимало и довольно комичные формы. Когда Пермская область решила перейти в другой временной пояс, власти соседнего Коми-Пермяцкого округа наотрез отказались сделать то же самое. Часовой конфликт пришлось разрешать Москве.

Неудивительно, что центр давно стремился покончить с «матрешками». Конституцию менять не стали, выбрав непростой способ укрупнения регионов, юридически прописанный в законе «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта» (принят в конце 2001 года). Сначала автономии просто лишили финансовой базы для существования. Все расходные полномочия, а вместе с ними и доходные источники были переданы «материнским» регионам. Таким образом состоялось финансовое объединение территорий. Оставалось только закрепить это положение политически, то есть провести референдумы.

Легко сказать, сложно сделать. Любой референдум - это непростое согласование интересов региональных элит и местных предпринимателей, а также ФПГ, ведущих бизнес в том или ином субъекте. Поэтому процесс укрупнения регионов идет довольно медленно. Тем не менее в России прошло уже четыре успешных референдума. Первыми объединились Пермская область и Коми-Пермяцкий округ. «Глас народа» там прозвучал в 2003 году, а 1 декабря 2005 года на карте официально появился Пермский край. Красноярский край, Таймыр и Эвенкия станут едиными в 2007 году. Камчатский край, слитый из одноименной области и Корякского АО, обретет все права в 2008 году. Последний успешный референдум прошел 16 апреля в Иркутской области и Усть-Ордынском Бурятском АО.

Чтобы подтолкнуть губернаторов к укрупнению, президент подписывал специальные указы, которые гарантировали в случае успешного народного волеизъявления государственные инвестиции в развитие инфраструктуры и социальной сферы нового региона. Кроме того, на переходный период (до формирования органов власти нового субъекта), занимающий обычно два-три года, в регионах сохранялся привычный уровень бюджетной обеспеченности.

Но госинвестиции - не только метод стимулирования местных элит. Для этого у центра, особенно после отмены выборов губернаторов, есть менее дорогостоящие приемы. Очевидно, что деньги федерального бюджета предназначались и для того, чтобы создать стимулы для развития местной экономики, чтобы в перспективе нивелировать высокую дотационность территорий. «Во всех округах уровень экономического развития на порядок ниже, чем в «материнских» регионах. Зачем последним просто так брать на буксир дотационный округ? Государство гарантирует ему помощь, и это становится лишним поводом укрупняться, - говорит научный руководитель Института региональной политики Ольга Кузнецова. - Кроме того, кому больше всего нужно объединение - регионам или федеральному центру? Не хочу говорить, что федерации оно нужнее, но поскольку центр сильно в этом заинтересован, он и оказывает поддержку».

Что же было обещано новым регионам? Объединенному Пермскому краю - строительство газопровода, автомобильных дорог и мостового перехода через реку Кама у Перми. По оценкам экспертов, общий объем финансирования проектов должен составить около 12 млрд рублей. Кроме того, объединение в данном случае преследовало реальный экономический интерес. Лесоперерабатывающие предприятия области получали беспрепятственный доступ к лесным богатствам округа.

Еще более весомый экономический эффект должно дать объединение Красноярского края, Таймыра и Эвенкии. Впрочем, потенциал автономий в данном случае действительно впечатляет. По экспертным оценкам, запасы каменного угля на Таймыре превышают 90 млрд тонн, а нефти - 27 млрд тонн. Эвенкия богата углем (общие ресурсы - 750 млрд тонн), а также нефтью и газом (более 1 млрд тонн). Неудивительно поэтому, что бывший гендиректор «Норникеля» красноярский губернатор Александр Хлопонин просто использовал «поглощение» округов для того, чтобы совместить интересы крупного бизнеса и государства. Инвестиционную программу он не без оснований назвал «второй индустриализацией Сибири».

Только один мегапроект - развитие зоны Нижнего Приангарья - оценен в $6 млрд, из которых доля государства составит $807 млн. В его рамках запланировано освоение Ванкорского нефтегазового месторождения (этот проект уже реализует «Роснефть») и завершение возведения Богучанской ГЭС. РАО «ЕЭС России» пообещало достроить станцию за три года, вложив $1,7 млрд. Государство инвестирует $340 млн в очищение зоны затопления от поселков и вырубку леса. До 2010 года федеральный центр также проведет реконструкцию взлетно-посадочных полос аэропортов в Красноярске и Хатанге, построит первую очередь транспортного обхода Красноярска с мостовым переходом через реку Енисей, а также первую очередь автомобильной дороги Канск - Абан - Богучаны.

«В данных двух случаях произошел просто обмен природных ресурсов, которыми богаты округа, на финансовые ресурсы Красноярского края и Пермской области», - считает Ольга Кузнецова. В двух других случаях, по ее мнению, объединение базировалось, скорее, на общих инфраструктурных проектах. Так, в Камчатском крае государство поддержит развитие малой энергетики, построит автомобильную дорогу Мильково - Ключи - Усть-Камчатск и аэропорт в поселке Палана, завершит реконструкцию морского вокзала в Петропавловске-Камчатском, а также переселит людей из ветхого и аварийного жилфонда. Правда, по оценке нового полпреда президента в Дальневосточном ФО Камиля Ицхакова, указ президента на территории области пока не выполняется.

Последним объединившимся - Иркутской области и Усть-Ордынскому Бурятскому округу - президентским указом гарантировано строительство школ, больниц, детских домов. Центр поможет построить мост через реку Ангара в Иркутске и транспортный обход города с мостом через реку Иркут.

Впрочем, если Камчатка за счет слияния с Корякией получала полный контроль над рыбной отраслью округа, то в случае с Иркутском и Усть-Ордой объединение реально носило чисто «технический» характер. Автономия существовала внутри самой области, что само по себе было нелепо. Реализация масштабных инвестиционных проектов совершенно не зависит от объединения, что понимают и областные власти. Они уже одобрили проект по развитию Ковыктинского месторождения, предложенный ТНК-ВР. Только он способен принести иркутской экономике $18 млрд инвестиций и обеспечить около $1 млрд дополнительных налоговых поступлений в региональную казну.

Эффект не очевиден. По оценкам Института региональной политики, укрупнение имеет как минимум два универсальных преимущества. Во-первых, за счет слияния административного ресурса сокращаются издержки на управление. Правда, вряд ли это приведет к сокращению бюрократического аппарата. Так, в результате перестройки правительства количество чиновников только возросло. «Выигрыш - на экономии масштаба деятельности, то есть на системе управления издержками и распределения средств», - уверен гендиректор Банковского дома «Лугинин и партнеры» Вячеслав Лугинин.

Во-вторых, ликвидация территориальных границ поможет снять многочисленные административные барьеры. «За счет объединения будет приведен в соответствие набор определенных стандартов в налогообложении, администрировании и т. д. На территории нового субъекта будет действовать единое законодательство», - говорит аналитик компании «Развитие бизнес-систем» Алексей Калинин.

Специалисты отмечают и другие преимущества. Так, по мнению президента Инвестсбербанка Павла Бойко, крупному региону будет легче выйти на рынок долгового заимствования и привлечь деньги на более выгодных условиях. Тем не менее в целом для развития региональной экономики укрупнение несет достаточно эфемерные преимущества. И уж точно не гарантирует моментального и взрывного роста. Единственным реальным экономическим эффектом от объединения пока остаются федеральные инвестиции.

Впрочем, губернаторам оставшихся «матрешек» не стоит рассчитывать на продолжение игры «инвестиции в обмен на объединение». В ближайшие два года процесс слияния территорий вряд ли будет ускоряться. Объединять Алтайский край и Республику Алтай, Адыгею с Краснодарским краем, Хабаровский край с Еврейской АО, Архангельскую область с Республикой Коми будет следующий глава государства. Но вряд ли новый президент сможет присоединить богатые и вполне самодостаточные Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа к Тюменской области. Эти автономии будут стоять до последнего. Впрочем, так или иначе, всего через несколько лет карта России будет сильно перекроена. Тогда и станет очевидно, стоила ли овчинка выделки.

Методические рекомендации по управлению финансами компании



Ваша персональная подборка

    Подписка на статьи

    Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

    Рекомендации по теме

    Школа

    Школа

    Проверь свои знания и приобрети новые

    Записаться

    Самое выгодное предложение

    Самое выгодное предложение

    Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

    Живое общение с редакцией

    А еще...




    © 2007–2017 ООО «Актион управление и финансы»

    «Финансовый директор» — практический журнал по управлению финансами компании

    Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи,
    информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор)
    Свидетельство о регистрации ПИ № ФС77-62253 от 03.07.2015;
    Политика обработки персональных данных
    Все права защищены. email: fd@fd.ru

    
    • Мы в соцсетях
    Сайт использует файлы cookie. Они позволяют узнавать вас и получать информацию о вашем пользовательском опыте. Это нужно, чтобы улучшать сайт. Если согласны, продолжайте пользоваться сайтом. Если нет – установите специальные настройки в браузере или обратитесь в техподдержку.
    ×
    Чтобы скачать документ, зарегистрируйтесь на сайте!

    Это бесплатно и займет всего 1 минуту.

    У меня есть пароль
    напомнить
    Пароль отправлен на почту
    Ввести
    Я тут впервые
    И получить доступ на сайт Займет минуту!
    Введите эл. почту или логин
    Неверный логин или пароль
    Неверный пароль
    Введите пароль

    Внимание!
    Вы читаете профессиональную статью для финансиста.
    Зарегистрируйтесь на сайте и продолжите чтение!

    Это бесплатно и займет всего 1 минут.

    У меня есть пароль
    напомнить
    Пароль отправлен на почту
    Ввести
    Я тут впервые
    И получить доступ на сайт Займет минуту!
    Введите эл. почту или логин
    Неверный логин или пароль
    Неверный пароль
    Введите пароль