Вялотекущая стратегия

73
Госинвестиции. Федеральные целевые программы, призванные обеспечить прорыв на стратегических для России направлениях, стали качественнее за последние годы. Но пока остаются средством финансирования текущих нужд.
Начиная с 2000 года, федеральные программы планируют под лозунгом «Меньше слов - больше денег». По крайней мере стараются планировать. В самом начале кампании по систематизации федеральных программ, находившихся в состоянии абсолютного хаоса, предполагалось сократить их количество со 172 до 20-30 уже к 2002 году. Такой революции не случилось, но к 2005-му правительство все-таки расправилось с двумя третями ФЦП, сократив их число до 53. В 2006-м их будет уже 51. Финансирование за это время увеличилось почти в семь раз - до 339,7 млрд рублей.

#Ловкость рук. Очевидно, что сегодня власть обычно руководствуется железным правилом технарей: если работает - не трожь! Пусть даже работает из рук вон плохо. Так, собственно, случилось и при реформе самого правительства, которая по большому счету свелась к превращению ряда министерств в службы и агентства. В случае с ФЦП чиновники пошли еще дальше. Они не работали вообще, и тем не менее трогать их не стали, а последовали по старому доброму пути переименования. Были программы - стали подпрограммы, коих в нынешнем году предусмотрено 85 против 25 в 2001 году. Вместе с сохранившими свой статус ФЦП получается 138, то есть больше, чем было в 1998 и даже в 2002 году. А реального сокращения можно будет ожидать только в следующие два года, когда срок реализации значительной их части подойдет к концу, а часть правительство прекратит как неэффективные.

Основные претензии экспертов к федеральным программам известны. Во-первых, это претензии финансового свойства: чрезмерное распыление средств, непрозрачность их использования, перебои с финансированием. Во-вторых, недовольство вызывают административная составляющая и ущербность стратегического планирования. Сразу несколько программ в этом году были рекомендованы НИИ системного анализа при Счетной палате к досрочному закрытию с формулировкой «Министерство такое-то неудовлетворительно выполняет функции координатора». Нередки случаи, когда роль координатора выполняют сразу несколько министерств и ведомств, а у семи нянек, как известно, дитя без глазу. Кроме того, странным кажется сам принцип назначения координатора. Да, программы ведь называются федеральными, а значит, курировать их, казалось бы, надо федеральным ведомствам. Но, как говорил в 2003 году премьер-министр России Михаил Касьянов, федеральные целевые программы - они «не полностью федеральные, не полностью целевые и не полностью программы». Традиция очень точных самокритичных замечаний живет в нашем правительстве уже давно. То есть они там все понимают, но сделать зачастую ничего не могут.

#Не полностью федеральные. В 2004 году на 1 рубль, выделенный на ФЦП из федерального бюджета, приходилось 5,5 рубля из региональных бюджетов и внебюджетных источников. В этом году, как ожидают в Счетной палате, соотношение изменится до 1 к 5,7, а в следующем - до 1 к 6,1. Денежный поток из «внебюджетных источников» растет не слишком быстро, несмотря на все заклинания чиновников, так что значительная тяжесть так называемых федеральных программ ложится на плечи регионов. Регионы, большая часть которых не сидит на нефтяной трубе, не имеют достаточного количества свободных средств, чтобы обеспечивать ФЦП. Отсюда перебои с финансированием и ропот в стане губернаторов: «Нашим регионам нужно давать больше денег для финансирования ФЦП». Отсюда же еще одна популярная формулировка Счетной палаты: «Госзаказчиком не обеспечено привлечение средств в соответствии с расписанием». Собственно, губернаторов никто не заставляет насильно участвовать в целевых ФЦП, но они привыкли к меценатству «центра». Главное - «зацепиться» за программу, а потом уж можно жаловаться на недофинансирование и выбивать деньги на ФЦП из федерального бюджета.

Главный экономист компании «Тройка Диалог» Евгений Гавриленков считает, что нынешняя структура контроля за ФЦП закрепляет тот принцип отхода от диверсификации властных полномочий, который реализуется в нашей стране в последние годы: «Федеральный центр, будь он даже семи пядей во лбу, не может следить за таким количеством процессов, поэтому взамен существующей пирамидальной структуры нужна другая - более сетевая». А ведущий специалист Института комплексных стратегических исследований Евгения Швец относится к такой структуре финансирования и контроля как к должному: «Практика софинансирования национальных программ из региональных бюджетов является нормальной для многих стран. Цель государственных расходов на ФЦП - «запустить» проект и привлечь в него дополнительные инвестиции из внебюджетных источников».

Ситуацию, когда сразу несколько ведомств контролируют исполнение одной программы, все эксперты признают неприемлемой. «Размывать ответственность за реализацию нельзя», - говорит заместитель директора Межведомственного аналитического центра при Правительстве РФ Юрий Симачев.

#Не полностью целевые. Федеральные целевые программы позиционируются правительством как наиболее прозрачный и эффективный метод расходования бюджетных средств, причем основанный на программно-целевом методе планирования. По сравнению с традиционным для бюджета сметным планированием, когда сначала происходит выделение средств, а уж потом их освоение, программно-целевой метод кажется рывком вперед. В идеале такой подход обеспечивает привлечение средств под «конкретные цели и результаты, которые необходимо достигнуть исходя из сформированных приоритетов среднесрочной программы социально-экономического развития страны, а также перечень инвестиционных и инновационных проектов, обеспечивающих достижение этих целей и обоснованное ресурсное обеспечение». Это на бумаге. В реальности же проблемы есть и с конкретикой целей, и с инновационными проектами, и с ресурсным обеспечением, и с ответственностью за использование бюджетных средств. В этом смысле недавно принятая Федеральная космическая программа - один из немногих положительных примеров. И цели, и необходимые для их достижения усилия перечислены предельно конкретно. Определен полный перечень проектов и необходимое для их выполнения финансирование, которое ложится преимущественно на федеральный бюджет, а значит, перебоев с денежным обеспечением не будет.

Но у многих других федеральных целевых программ если и есть цели, то они часто лежат в плоскости личных интересов тех или иных государственных деятелей. Кто и как формировал эти цели, можно понять, просто взглянув на перечень программ и средства, на них выделяемые. А можно даже и не смотреть. Можно просто знать лоббистские возможности чиновников класса А. Президент Татарстана Минтимер Шаймиев, например, достаточно могуч, чтобы волшебным образом не только довести возраст Казани ровно до 1000 лет, но и «выбить» для своего региона рекордные поступления по ФЦП - почти 10 млрд рублей в год (в частности, на подготовку к тому самому тысячелетнему юбилею). А дальневосточные губернаторы, которые такими выдающимися умениями не обладают, с трудом добились лишь 938 млн на всех по программе «Развитие Дальнего Востока и Забайкалья». Министр обороны Сергей Иванов обеспечил за счет сразу нескольких ФЦП весьма значительную прибавку к военному бюджету, а министр экономразвития и торговли Герман Греф - главный сторонник радикального сокращения числа ФЦП - не стал почему-то настаивать на закрытии программы «Развитие социально-экономической и культурной базы возрождения российских немцев», хотя группа привлеченных правительством независимых экспертов дала ей крайне низкую оценку. Очевидно, без этой программы Россия прожить не сможет. И без программы «Поддержка РФ интеграционных процессов в области образования в СНГ» тоже. Особая прелесть последней в том, что все средства, на нее выделенные, проходят по графе «Прочие нужды».

#Не полностью программы. Графа «Прочие нужды» пользуется просто небывалой популярностью. В 2004 году по ней проходило 122,4 млрд рублей из 184,2 млрд, выделенных на все ФЦП - больше двух третей! О каком программно-целевом финансировании здесь может идти речь, просто непонятно. Представители правительства утверждают, что эти деньги все равно проходят через казначейство, а значит, куда попало не пойдут. И тем не менее эти «прочие нужды» не дают покоя экспертам: они считают их прекрасной почвой для злоупотреблений. По этой графе обычно проходят расходы на разработку нормативных актов, содержание дирекций целевых программ, реализацию различных организационных проектов, повышение зарплат и т. д. То есть это те самые расходы, которые обычно связаны с личной заинтересованностью чиновников и частных лиц, привлеченных к исполнению ФЦП. В этом году, к счастью, ситуация меняется к лучшему: только 97 из 267 млрд рублей пойдут на «прочие нужды». Эксперты по-прежнему считают это большой цифрой, но все же налицо сокращение базы для злоупотреблений. Кроме того, улучшилась ситуация с контролем за использованием средств. Если в 2003 году Юрий Симачев утверждал, что средства из графы «Прочие нужды» практически не подвержены проверкам Счетной палаты и идут непонятно на что, то сейчас он считает их достаточно прозрачными и классифицированными. «Другое дело, - говорит он, - что слишком большая доля «прочих нужд» в программе - признак того, что она не имеет стратегической направленности».

Действительно, если прежде первоочередной задачей правительства была борьба со злоупотреблениями и недофинансированием, то сейчас эти вопросы не стоят уже так остро (по крайней мере проверки Счетной палаты злоупотреблений в расходовании средств на ФЦП не выявили). И на первый план выходят определение и реализация стратегии, отход от финансирования текущих нужд и решения тактических задач в сторону работы над глобальными приоритетами, актуальными для России в средней и долгосрочной перспективе. Если в случае с финансированием и контролем исполнения программ ситуация, по словам Юрия Симачева, «в целом изменяется в лучшую сторону, но довольно медленно», то качество стратегического планирования до сих пор и не начало приближаться к приемлемому уровню.

Как заявляет начальник инспекции Счетной палаты РФ Ольга Кабанова, «федеральные целевые программы на 2006 год, в том числе те, финансирование которых предусматривается увеличить законопроектом, не полностью отвечают современным требованиям программно-целевого метода бюджетного планирования». По ее словам, во многих ФЦП цели и задачи сформулированы недостаточно конкретно, в подавляющем большинстве программ отсутствуют количественные и качественные показатели экономической эффективности и социальной результативности, а также разделы по оценке эффективности их реализации.

Негосударственные экспертные источники обычно высказываются еще резче, но их правительство предпочитает не слышать. В 2004 году было принято разумное решение привлечь для оценки эффективности программ группу независимых экспертов, но те слишком расстроили министров, дав положительное заключение лишь по пяти программам. С тех пор независимых экспертов не приглашали.

Эффективному планированию, помимо всего прочего, мешает наличие большого количества уже давно принятых и реализуемых сейчас программ, которые, как старый чемодан, выбросить жалко, а нести тяжело. Юрий Симачев считает, что с 2007 года в этом смысле открывается существенное «окно возможностей». Дело в том, что в 2006 году завершается реализация сразу 12 ФЦП. Это хороший шанс для сокращения числа программ и качественного улучшения планирования. И судя по всему, правительство уже начало готовиться к появлению этого «окна возможностей». По словам Евгении Швец, «2004 год в определенном смысле стал переломным в плане формулирования и отбора ФЦП: началась работа по применению новых критериев отбора программ».

Отныне все госзаказчики ежегодно будут обсуждать с МЭРТ и Минфином эффективность программ и их финансирование на следующий год, а кроме того, ежеквартально отчитываться о выполнении своих ФЦП. Это значит, во-первых, что программа теперь должна представлять собой набор взаимосвязанных и тщательно проработанных инициатив с четкими целями и сроками, а во-вторых, если она на каком-то своем этапе перестанет отвечать поставленным целям, то ее финансирование сразу же сократят либо прекратят вовсе. Новые критерии внедряются постепенно и, к сожалению, медленно. Что характерно, раньше всех им стали соответствовать программы в традиционно сильных в России высокотехнологичных областях, таких как освоение космического пространства и атомная энергетика. И то, что в них средства в графе «Прочие расходы» либо минимальны, либо отсутствуют вовсе, еще один признак качественного планирования. Когда все целевые программы будут приведены в соответствие с новыми жесткими критериями, можно будет говорить об успешном опыте внедрения программно-целевого метода планирования, который хорошо было бы использовать и при формировании бюджета в целом.

Пока же все эксперты сходятся во мнении, что большинство программ представляет собой список разрозненных мероприятий с неэффективным управлением и неясными целями. Как заявила Евгения Швец, «об эффективности ФЦП как механизма реализации национальных приоритетов заставляет задуматься тот факт, что в 2005 году практически для тех же целей была создана новая категория - национальные проекты».

Методические рекомендации по управлению финансами компании



Ваша персональная подборка

    Подписка на статьи

    Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

    Рекомендации по теме

    Школа

    Школа

    Проверь свои знания и приобрети новые

    Записаться

    Самое выгодное предложение

    Самое выгодное предложение

    Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

    Живое общение с редакцией

    А еще...




    © 2007–2016 ООО «Актион управление и финансы»

    «Финансовый директор» — практический журнал по управлению финансами компании

    Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи,
    информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор)
    Свидетельство о регистрации Эл №ФС77-43625 от 18.01.2011
    Все права защищены. email: fd@fd.ru

    
    • Мы в соцсетях
    ×
    Чтобы скачать документ, зарегистрируйтесь на сайте!

    Это бесплатно и займет всего 1 минуту.

    У меня есть пароль
    напомнить
    Пароль отправлен на почту
    Ввести
    Я тут впервые
    И получить доступ на сайт Займет минуту!
    Введите эл. почту или логин
    Неверный логин или пароль
    Неверный пароль
    Введите пароль

    Внимание!
    Вы читаете профессиональную статью для финансиста.
    Зарегистрируйтесь на сайте и продолжите чтение!

    Это бесплатно и займет всего 1 минут.

    У меня есть пароль
    напомнить
    Пароль отправлен на почту
    Ввести
    Я тут впервые
    И получить доступ на сайт Займет минуту!
    Введите эл. почту или логин
    Неверный логин или пароль
    Неверный пароль
    Введите пароль