Революция Алексея Кудрина

67
Ким Анна
Автор: Ким Анна
Реформа. Минфин хочет дать новую жизнь государственным программам. У желающих приобщиться к освоению сверхплановых доходов бюджета могут возникнуть серьезные проблемы.

Сбалансированный бюджет у России будет только к 2015 году, и достичь его можно, серьезно ограничив аппетиты ведомств, – такова позиция Министерст­ва финансов. У распорядителей государственных средств своя правда: кризис остался позади, нефть стоит дорого. В первом квартале средняя цена барреля марки Urals превысила $75. Даже если нефтяные котировки остановятся на нынешних уровнях, казна получит существенные сверхплановые доходы. В закон о бюджете на текущий год заложен дефицит в размере 6,8% ВВП, и Минфин не планирует пересматривать этот ориентир, но в январе–марте по кассовому исполнению получилось только 3,2% ВВП.
При этом все понимают, что приоритет социальных обязательств для правительства остается в силе. Так, по словам вице-премьера Александ­ра Жукова, во второй половине года может состояться еще одна индексация пенсий – на этот раз на 3–4%, а в 2011 году возможна прибавка 10–11%. А премьер Владимир Путин пообещал осенью подумать о повышении зарплат бюджетников, денежного довольствия военнослужащих, военных пенсий и студенческих стипендий, правда, добавив, что будет учитываться состояние госфинансов.
Все это предложения, от которых Минфин по понятным причинам едва ли сможет отказаться. Тем более серьезны намерения ведомства Алексея Кудрина срочно заняться оптимизацией остальных расходов, не связанных напрямую с предвыборным циклом. Для этого была написана «Программа повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 года».

Планов громадье. В Минфине уже не первый раз пытаются выстроить систему, которая положила бы конец бесполезным тратам. Понятие федеральных целевых программ (ФЦП), предназначенных для осуществления крупномасштабных проектов, было введено в законодательство еще в середине 1990-х годов. Затем, с наступлением «нулевых», рост цен на нефть стал раззадоривать аппетиты чиновников, в результате чего наряду с ФЦП начали множиться ведомственные целевые программы. Этому способствовали как постоянное появление новых поручений руководства, так и успешность усилий отдельных лоббистов.
В федеральном бюджете на текущий год предусмотрено финансирование 73 ФЦП на сумму 740 млрд рублей. Спектр их предназначения очень широк: от поддержки одаренных детей до утилизации военной техники. Но при всем обилии программ разной срочности подавляющая часть бюджетной системы по-прежнему живет по сметным правилам, никак не связанным с целями и результатами работы чиновников. По данным Минэкономразвития, доля программных расходов в федеральном бюджете по всем ФЦП и Федеральной адресной инвестиционной программе (ФАИП), профинансированным в прошлом году, была на уровне всего лишь 11,5%. При этом Минфин постоянно недоволен низким качеством разрабатываемых программ.
Низкий уровень управляемости также всегда был слабостью ФЦП. «Дело в том, что ФЦП должны координироваться головным заказчиком (одним из исполнителей программы), который несет ответственность не только за организацию согласования действий между ведомствами – исполнителями программы, но и за достижение результатов по программе в целом, – поясняет заведующий лабораторией бюджетной политики Института экономики переходного периода Илья Соколов. – Недостатком такого подхода является его несоответствие межведомственному характеру программ, предполагающему солидарный характер ответственности всех участвующих в их реализации исполнителей при отсутствии у головного заказчика, имеющего равный с другими заказчиками статус, возможностей управлять их деятельностью. Очевидная невозможность привлечения одного главного распорядителя бюджетных средств к ответственности за действия другого фактически означает отсутствие лица, ответственного за реализацию программы в целом».
Еще одна проблема, связанная с ФЦП в их нынешнем виде, – это их неупорядоченность и отсутствие увязки с единой стратегией развития. Лишь незадолго до кризиса в правительстве всерь­ез осознали эту проблему, в результате чего в нояб­ре 2008 года была принята Концепция долгосрочного социально-экономического развития до 2020 года (КДР). Однако наличие КДР до сих пор было номинальным, поскольку ее место в рамках программно-целевого подхода к управлению госфинансами оставалось непроясненным.
Кроме того, система принятия решений в органах исполнительной власти во многом базируется на текущих поручениях вышестоящих органов нижестоящим. Эти поручения на практике зачас­тую также не подчинены среднесрочным и долгосрочным целям развития или даже противоречат им. Формально у каждого министерства и ведомства есть цели и задачи, набор инструментов для их реализации и показателей, по которым предполагается судить о результатах. Однако последние, какими бы они ни были, фактически не влияют на принятие решений о распределении ресурсов.

Тотальное программирование. В программе Минфина предполагается, что большая часть федерального бюджета на 2012–2014 годы будет расписана в виде государственных программ (ГП). «Не должно быть такого, что часть расходов является программно-целевой, а часть остается в стороне, как будто не имеет ни целей, ни смысла», – пояснил идею директор департамента бюджетной политики и методологии Минфина Алексей Лавров. ГП будут включать в себя совокупность подпрограмм – более узких по направлениям и масштабам и направленным на конкретные результаты, например предоставление определенных субсидий или оказание заданного объема услуг.
   Исходя из достижения или недостижения этих результатов правительство будет оценивать эффективность работы ведомств и судить, имеет ли программа право на жизнь. С другой стороны, программы будут существовать не сами по себе, а в увязке с целями долгосрочного развития, записанными в КДР и Основных направлениях деятельности правительства (ОНДП).
Уже существующие ФЦП на первых порах вой-дут в состав государственных программ. Но не все: некоторые не доживут даже до 2011 года. Минфин и Минэкономразвития к середине июня планируют сформировать реестр ФЦП. По словам замминистра финансов Александра Новака, рабочие группы двух ведомств должны подготовить предложения о том, какие ФЦП будут финансировать и дальше, а какие нужно приостановить или вообще отменить. Риск быть отсеянными есть в первую очередь у тех, которые «мало финансируются, и по ним нет смысла какие-то копейки тратить, потому что показатели не достигаются». Список уже запланированных на следующий год программ тянет на 655 млрд рублей, и ведомства предлагают еще 32 ФЦП на общую сумму более 300 млрд рублей. Из них десять – продолжения тех, которые должны закончиться в 2010 году, а 22 – принципиально новые. Большинство свежих программ связано с новыми технологиями – вполне в духе заявленного курса на модернизацию.

Порядок или хаос? Эксперты в целом не оспаривают наличие в документе, подготовленном ведомством Алексея Кудрина, здравых идей. «Программный бюджет в том виде, как его предлагает Минфин, будет более прозрачным и сделает федеральные органы исполнительной власти более подотчетными, – считает заместитель руководителя Аналитического центра при правительстве Леонид Богданов. – И эксперты, и правительство, и широкая общественность смогут понять, на что направлена та или иная часть ассигнований из бюджета. По сути дела, это еще один вид бюджетной классификации, которой приданы показатели, названы ответственные руководители министерств и ведомств, которые отвечают за данный раздел и подраздел».
Однако многие полагают, что попытки Минфина «запрограммировать» весь бюджет не прос­то обречены на неудачу, но и могут быть разрушительными. «В ситуации, когда механизмы реализации программных подходов в планировании бюджетных расходов далеки от совершенства, предлагается «тотальный переход» к программам с использованием вызывающих массу вопросов целей и критериев, содержащихся в КДР и ОНДП», – считает ведущий эксперт Центра развития ГУ-ВШЭ Андрей Чернявский. Он опасается, что итогом новой бюджетной реформы может стать появление ГП и подпрограмм с весьма спорными целями и индикаторами их достижения: «В искаженной системе координат эффективность бюджетных расходов вряд ли повысится, а федеральные органы исполнительной власти начнут дружно рапортовать об улучшении целевых индикаторов подпрограмм и программ. В результате контроль над тем, что на самом деле происходит с расходами, может быть легко потерян».
Этого ли хочет Минфин? Андрей Чернявский предполагает, что цель заключается в другом. Если правительство хочет в ближайшие два года снизить расходы в реальном выражении, ему придется и дальше меньше тратить на национальную экономику, трансферты регионам и, возможно, на здравоохранение и образование. «Взять на себя такую ответственность перед выборами правительство явно не захочет, а поэтому радикальное изменение структуры бюджета и бюджетной классификации сможет замутить воду и переложить ответственность на министерства и ведомства, которые, мол, не смогли правильно расставить прио­ритеты и распределить ресурсы», – полагает эксперт Центра развития.

Методические рекомендации по управлению финансами компании



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Школа

Школа

Проверь свои знания и приобрети новые

Записаться

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...


Рассылка



© 2007–2016 ООО «Актион управление и финансы»

«Финансовый директор» — практический журнал по управлению финансами компании

Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи,
информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор)
Свидетельство о регистрации Эл №ФС77-43625 от 18.01.2011
Все права защищены. email: fd@fd.ru


  • Мы в соцсетях
×
Чтобы скачать документ, зарегистрируйтесь на сайте!

Это бесплатно и займет всего 1 минуту.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Внимание! Вы читаете профессиональную статью для финансиста.
Зарегистрируйтесь на сайте и продолжите чтение!

Это бесплатно и займет всего 1 минут.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль