Михаил Брауде-Золотарев: «Автоматизация ухудшает положение дел»

110
Интервью. О реальной ситуации, сложившейся в сфере государственной информатизации, «Ф.» рассказал Михаил Брауде-Золотарев, генеральный директор АНО «Экспертно-аналитический центр», руководитель экспертной группы АНХ при Правительстве РФ.
- Михаил Юрьевич, как вы можете оценить эффективность государственных инвестиций в IT?

- Для начала: по данным Минэкономразвития и Мининформсвязи, в 2004 году Россия потратила чуть ли не $1000 на информатизацию каждого чиновника. Огромная сумма, особенно по сравнению с аналогичными расходами в бизнесе. Однако проблема не только в тратах. Расходы на информатизацию не дают никаких полезных внешних проявлений. Их не «чувствуют» хозяйствующие субъекты, граждане. Государство как «черный ящик»: деньги в него закладываем, а полезных внешних эффектов нет. Для общества наиболее заметными «кругами на воде» стали кражи баз данных из госорганов. Может, вместо внешних проявлений есть внутренние изменения в ведомствах? Например, благодаря компьютерам, сократили госаппарат или стали принимать быстрее решения. Тоже незаметно.

Это не значит, что автоматизация не нужна. Использование ИКТ (информационных и коммуникативных технологий. - «Ф.») в госсекторе неизбежно. В современном государстве только с помощью IT можно обеспечить прозрачность и подконтрольность деятельности государства для граждан и хозяйствующих субъектов. Проблема в том, что госорганы обычно забывают, что информатизация должна сопровождаться реинжинирингом, изменением административных процессов. Сейчас государство автоматизирует ведомства, а не административные процессы.

- Что мешает госорганам проводить реинжиниринг процессов?

- При оптимизации необходимо менять нормативно-правовую базу. В государстве все происходит по законам и инструкциям. Это не бизнес, где может прийти начальник, стукнуть кулаком по столу и принять любое решение. Но крайне редко проекты информатизации сопровождаются хотя бы формальным изменением нормативной базы. В результате автоматизация сводится к «подкрутке» существующих административных процессов под компьютеры.

Другое обстоятельство вообще игнорируется. Невозможно самому у себя что-то оптимизировать. Для изменений надо как минимум признать, что сейчас не все идеально. Это нетипично для человеческой природы вообще, не говоря уже о госчиновниках. Реинжиниринг должен проводить внешний агент по отношению к «поляне» информатизации.

- К каким последствиям приводит фактический отказ от оптимизации административных процессов?

- Автоматизация даже ухудшает положение дел. Потому что если до нее существовали альтернативные варианты, то после возможность договориться исчезает. Наглядный пример - регистрация автомобиля в ГАИ. Я подаю необходимые документы. Их оформляют и на руки выдают свидетельство о регистрации транспортного средства. И там латиницей написана моя фамилия. Все чудесно, но в моих загранпаспорте и международных правах написано по-другому. Прошу сотрудника исправить, а он этого сделать не может - не предусмотрено компьютерной программой. Сотрудник вводит фамилию, нажимает кнопочку и в соседнем «окошке» выскакивает та же фамилия, но уже латиницей. Возникает вопрос, к кому у меня претензии? К программисту, писавшему код? Или к нормативному акту, который стоит за системой, если он существует? Есть примеры отказов в регистрации в качестве предпринимателя гражданам без прописки в Москве. Потому что программе для присвоения регистрационного номера надо заполнить поле «Прописка». Два примера, но дальше будет только хуже, так как компьютерные программы становятся чуть ли не заменителями нормативных актов.

- Как госорганы могут проводить реинжиниринг своих процессов?

- Государству необходимо отказаться от «ведомственной» информатизации. И автоматизировать административные процессы, предварительно исследовав, какие государственные объекты и институты вообще восприимчивы к использованию IT. Например, уборщице компьютер ни к чему. Надо выделить те институты госуправления, где применение IT осмысленно и дает отдачу. Опуская детали, можно сказать, что ключевыми институтами являются учет и раскрытие информации. Потому что сила автоматизации как раз в тех областях, где есть обработка данных. Компьютер может быстро и надежно раскрыть и закрыть информацию, передать ее, собрать, проанализировать. И ключевым моментом для регулирования являются регламентации процедур учета и отчуждения информации.

Государство состоит из множества нормативных актов: живем только по написанному. То же касается процедур получения и отчуждения данных. В государстве не может быть официальной, но неучтенной информации. Должна быть поставлена подпись, запись в журнале о входящем или исходящем сообщении, о выданной лицензии. Если весь этот бюрократический антураж отсутствует, то нет и официальности. Проблема в том, что процедуры административного учета у государства не специфицированы. Параллельно существует множество разных видов учета: налоговый, бухгалтерский и т. д. Требуется регламентировать процедуры учета в любых госорганах - от таможенных до Министерства культуры. Чиновники должны работать с информацией единообразно и правильно, в электронной форме, и это должно быть не менее надежно, чем в «бумажном» государстве.

- Но ведь бумага сама по себе обеспечивает доверие к информации.

- Действительно, подчистка или подделка на бумажном носителе сразу видна. Разработаны всевозможные технологии слежения за движением документов. Есть записи входящих и исходящих документов, визы, подписи. Официальные акты часто имеются в нескольких экземплярах, ведутся журналы. При применении компьютеров также требуются институты обеспечения надежности административных документов.

Такой подход позволяет с помощью внедрения IT обеспечить большую оперативность, прозрачность и подконтрольность государства, то есть более высокое качество госуправления. Ведь создание и накопление информации в электронном виде позволяет реализовать принципиально недоступные в бумажном мире вещи. Например, публикацию, раскрытие государством информации. И сейчас существуют целые классы нормативных актов, которые не вступают в силу, не будучи опубликованными. Простейший пример - федеральные законы: проголосовали Государственная дума, Совет Федерации, президент подпись поставил. Но пока закон не будет опубликован, в силу он не вступит. Так вот, публикация должна быть неотъемлемой частью учета. То есть документ не считается учтенным, пока он не был раскрыт, а без этого он не является официальным, то есть не действует.

Сейчас мало информации раскрывается государством потому, что это дорого. Другая проблема заключается в том, что без компьютерных технологий, связанных с классифицированием и поиском информации, мы просто захлебнулись бы в шквале нормативных актов. Представьте, если бы «Российская газета» потопила бы федеральные законы в превосходящем на порядок по численности валу подзаконных актов, бессмысленных и неинтересных для большинства. Именно так сейчас происходит с объявлениями о госзакупках, которые печатаются сплошным потоком. Только очень усидчивый поставщик отыщет в нем то, что ему интересно. И только применение компьютерных технологий позволит массово и осмысленно раскрывать информацию государства.

Для этого необходимо решить проблему доверия к цифровой информации. Должна быть возможность взять данные с портала министерства и использовать их, например, для подачи судебного иска. А сейчас, хоть на сайте и написано, что он официальный, документы на нем публикуются «для сведения». Слишком уж все это хлипко: может, девочка-секретарь «ошиблась», выложила «не ту» версию. Отсюда вывод - информация должна раскрываться автоматически из той системы, где она реально учитывается.

- А кто ответит за верность информации в самой системе? Ведь данные в электронном виде изменить много проще, чем в бумажном.

- Ни одна транзакция в системе не должна происходить без заверения или нотаризации. Например, при обмене информацией контрагенты должны быть уверены, что, во-первых, информация не изменилась при передаче, а во-вторых, был сам факт транзакции. То же и внутри государственных IT-систем. Информация в них не должна учитываться без официального заверения. Требуется «электронный нотариус», который для наступления учетного события должен зарегистрировать его факт и поставить временную метку. А дальше электронную информацию можно задним числом менять сколько угодно, но только с записями у нотариуса они перестанут совпадать. Кстати, решаема проблема с нотаризацией секретной информации. Цифровая техника позволяет хранить в архивах не саму информацию, а ее «отпечатки» в закодированном виде. В электронном мире не будет проблем с ее заверением - от нотариуса требуется засвидетельствовать время и факт, а для этого читать сам документ не требуется.

Кроме того, необходимо создание инфраструктуры «цифрового доверия» - доступной и дешевой сети удостоверяющих центров. Они должны доказывать, что цифровой идентификатор действительно связан с данным юридическим или физическим лицом. Еще необходимо создание инфраструктуры раскрытия информации государства. Причем не только в виде порталов, удобных для людей, но и с помощью программных интерфейсов, открытых для поисковых систем. Рынок сам составит из полученных первичных данных необходимую ему аналитику. Наконец, нужна такая инфраструктура доставки электронных сообщений в госсекторе, которая гарантировала бы не меньшую, чем в бумажном мире, надежность.

Важный элемент - институт аудита информационных систем и административных регламентов. Логично, что если мы навязали регламенты, то должна быть возможность дешево проверить их выполнение. Здесь нужно решать две задачи. Во-первых, проверка должна быть безопасной с точки зрения раскрытия секретной информации. Во-вторых, она должна быть удаленной и дешевой.

В-третьих, аудироваться должно не качество принятия решений, а выполнение регламентных процедур учета информации. Как при проверке Центробанка: аудитор проверяет правильность процесса принятия решений, а не их качество. Все вместе эти компоненты можно назвать электронным государством.

- А зачем государственным органам раскрывать дополнительную информацию помимо той, что публикуется сейчас?

- Простейший пример - лицензирование видов деятельности. По идее, клиенты фирмы должны знать о наличии или отсутствии у нее лицензии. Но ведь у компании могут отозвать лицензию, а в ее офисе она осталась на стенке в рамочке висеть. Да и на цветном принтере такая бумага изготовляется в течение 15 минут. То есть клиенту доподлинно неизвестно, есть или нет у фирмы лицензия на этот вид деятельности. Точно выяснить это было бы можно, получив доступ к реестру, но как это сделать? Другой момент: как ни парадоксально, доподлинно никто не знает, когда лицензия вступает в силу или перестает действовать. Когда ее полиграфически изготовили и поставили на нее печать? Или когда комиссия приняла решение? Или когда протокол заседания комиссии положили в папочку и сделали запись в журнале учета? Известный случай с уходом министра природных ресурсов Виталия Артюхова, когда в последние дни его службы было выдано немереное количество лицензий. Все это было бы невозможно, если бы на официальном портале Минприроды автоматически публиковалась информация из реестра с выданными лицензиями.

- Какие еще вопросы, важные для формирования электронного государства, предстоит решить?

- Существует абсолютно непрозрачная и одинаково непонятная для правозащитников и министров ситуация со статусом государственной информации. Никто не знает, что такое тайна, чем она отличается от информации для служебного пользования или «закрытой». Одни эксперты говорят о 20 видах тайн, другие - о 40. Регламент отнесения информации к тайне произвольный, некоторые рудименты остались еще от Советского Союза.

Я вижу три категории информации государства. Секретная, которая не может распространяться, и два вида открытой. Во-первых, данные, которые должны раскрываться государством в обязательном порядке для их вступления в силу. Во-вторых, информация, предоставляемая по запросу. Соответственно должны существовать регламенты раскрытия, предоставления по запросу и отнесения информации к тайне.

Другая важнейшая задача государства - принять на себя технологические самоограничения. Требуется закупать для госсектора не все информационные технологии, какие есть на рынке, а только открытые, специфицированные, обеспечивающие взаимодействие различных IT-систем.

- Какой вы видите роль ФЦП «Электронная Россия» в автоматизации госорганов?

- Можно попытаться развернуть «Электронную Россию» на межведомственные проекты. Но будет ли лучше? Если уж одно ведомство не в состоянии сделать проект информатизации хорошо, то у двоих получится плохо в квадрате. Хорошо, если у них есть равный интерес к информации друг друга. Тогда они договорятся, чем меняться и как интегрироваться. Это такой своеобразный административный торг. Но если госструктуры находятся в «неравном» положении, то у того ведомства, у которого информации больше, нет никаких стимулов поделиться ею с «неудачником».

Разумный выход я вижу в развороте программы на нормативную деятельность, разработку правил игры и создание той инфраструктуры, о которой мы говорили. Еще пилотные проекты, которые нужны для подтверждения правильности предлагаемых подходов. Чем точно не должна быть «Электронная Россия», так это программой развития IT-сектора. Я убежден, что государство не должно напрямую стимулировать сферу ИКТ, например, путем строительства технопарков. Это динамичный сектор, который быстро подтягивается за спросом. Ему нужно создавать условия для работы, снижать регулирование в области коммуникаций, лицензирования видов деятельности, сертификации оборудования. Например, нужно уменьшать регуляторный пресс в области защиты информации. Потому что из-за слишком жесткого регулирования нет развитого рынка и существующие решения оказываются слишком дорогими.

Методические рекомендации по управлению финансами компании



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Школа

Школа

Проверь свои знания и приобрети новые

Записаться

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...


Рассылка




© 2007–2016 ООО «Актион управление и финансы»

«Финансовый директор» — практический журнал по управлению финансами компании

Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи,
информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор)
Свидетельство о регистрации Эл №ФС77-43625 от 18.01.2011
Все права защищены. email: fd@fd.ru


  • Мы в соцсетях
×
Зарегистрируйтесь на сайте,
чтобы скачать образец документа

В подарок, на адрес электронной почты, которую Вы укажете при регистрации, мы отправим форму «Порядок управления дебиторской задолженностью компании»

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Зарегистрируйтесь на сайте,
чтобы продолжить чтение статьи

Еще Вы сможете бесплатно:
Скачать надстройку для Excel. Узнайте риск налоговой проверки в вашей компании Прочитать книгу «Запасной финансовый выход» (раздел «Книги»)

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль