Большая пайка

72
Бюджет. Финансовый кризис и дешевеющая нефть, по всей видимости, вернут в обращение давно забытое слово «секвестр». Не исключено, что федеральный центр пересмотрит политику трансфертов регионам.

Экономический рост позволил государству взять на себя значительные социальные обязательства и анонсировать амбициозные инве­стиционные проекты. Но «то изобилие, которое мы имеем, завершается», – заявил министр финансов Алексей Кудрин. По его мнению, уже в 2009 году стратегия бюджетного планирования должна быть изменена.
Для обывателей, любящих вспоминать 1998 год, эти слова звучат пугающе. Вдобавок уже в ноябре в главный финансовый документ страны были приняты кризисные поправки. Однако коснулись они в первую очередь почти не используемых средств Инвестиционного фонда. Да и расходы бюджета-2008 (6,75 трлн рублей, или $250 млрд по курсу 1$ = 27 руб.) в 2,5 раза превышают аналогичный показатель «дефолтного» 1998 года (около $100 млрд), причем дефицит бюджета, привычный в 90-е, пока не более чем гипотетическая возможность. Так что исторические аналогии в данном случае неуместны. А вот эффективность использования госсредств у многих экспертов вызывает вопросы. Есть надежда, что кризис поспособствует ее повышению. В поисках «черных дыр» российского бюджета «Ф.» рассмотрел его расходные статьи в последней «мирной» редакции от 1 октября 2008 года, начав с наиболее затратной составляющей – межбюджетных трансфертов.

Полный пенсион. Для трансфертов предусмотрены 2,53 трлн рублей. Из них 1,49 трлн, или 58,9%, предназначены государственным внебюджетным фондам, главным образом Пенсионному: 833,66 млрд рублей – для выплат по базовой части трудовой пенсии, 136,26 млрд – по государст­венному пенсионному обеспечению, 172,92 млрд – инвалидам, 54,09 млрд – ветеранам и т. д. Еще 129,51 млрд рублей выделены для покрытия дефицита ПФ.
Вопрос, насколько эффективна сама действующая пенсионная система, – отдельный и очень сложный, «завязанный» в том числе на демографические проблемы. Но простора для нецелевого использования и злоупотреблений в этой обла­сти, по сути, нет. Как выразился по поводу пенсионных средств Владимир Назаров, заведующий лабораторией бюджетного федерализма Института экономики переходного периода, «пенсии нужно платить, они рассчитываются по определенным процедурам, поэтому сложностей здесь особых не возникает». Очевидно, злоупотреблений тут нет.
41,1% всех трансфертов 2008 года приходится на долю дотаций, субсидий и субвенций регионам, «иных межбюджетных трансфертов», а также дотаций субъектам РФ на выравнивание бюджетной обеспеченности из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР). Для начала рассмотрим механизм распределения средств ФФПР.

Равнение на фонд. Скорректированный бюджет фонда на 2008 год – 328,6 млрд рублей. В прошлые годы деньги ФФПР находились в ведении Минфина, но после того, как в сентябре 2007 года министром регионального развития был назначен Дмитрий Козак, они перешли в распоряжение Минрегиона. Впрочем, на порядке их распределения смена администратора не отразилась. Как резюмировала Наталья Зубаревич, директор региональной программы Независимого института социальной политики, трансферты из ФФПР рассчитываются по формуле, с которой «можно спорить, но это прозрачный и учитывающий региональные различия механизм».
Для каждого из регионов вычисляются индексы налогового потенциала (ИНП) и бюджетных расходов (ИБР), причем средний по России уровень в обоих случаях принят за 1. Отношение ИНП к ИБР дает показатель бюджетной обеспеченности (БО). Соответственно, регионы с БО  Слово «выравнивание» не случайно взято в кавычки: эта процедура вовсе не гарантирует приведение БО всех дотационных регионов к одному значению. Так, исходная бюджетная обеспеченность Ингушетии и приравненной к ней Чечни (ввиду отсутствия для последней отдельно рассчитываемых показателей) – 0,0982, а после начисления дотаций из ФФПР этот показатель вырастает до 0,6116. В то же время БО Белгородской области – 0,9898 исходно, но и ее считают необходимым «подравнять» – до 0,9917.
Дело в том, что вычисление объема дотаций на выравнивание для каждого региона происходит в три этапа. В упрощенном виде этот процесс можно описать как распределение части средств ФФПР с целью доведения БО регионов до определенного гарантированного минимума и последующей раздачи оставшихся в фонде денег с поправкой на изменение объема дотаций региону в текущем году по сравнению с годом предыдущим. То есть если в 2008 году расчетная сумма дотаций окажется меньше средств, полученных регионом в 2007 году, из остатков ему достанется чуть больше.
Самые депрессивные регионы дей­ст­ви­тель­но получают относительно больше помощи, но получается, что дотационными оказываются почти все российские регионы, за исключением 14 доноров, – даже те, у которых обеспеченность собст­вен­ны­ми средствами намного превышает уровень БО депрессивных после «выравнивания».
Галина Курляндская, генеральный директор Центра фискальной политики, предлагает сравнить расчетный уровень БО регионов-доноров в 2008 и 2009 годах. Оказывается, в 2009 году количество доноров существенно снизится – с 14 до 10. Как поясняет эксперт, этот пример иллюстрирует недостатки методики, а вовсе не реальные изменения в соотношении доходов и расходов этих регионов. Впрочем, анализ «Ф.» показывает, что самое большое падение БО, которое про­де­мон­ст­ри­ро­ва­ла Чукотка, обусловлено резким уменьшением прогнозируемых доходов от налога на прибыль в этом субъекте – с 8,82 млрд рублей в 2008 году до 2,18 млрд – в следующем. О проблемах с этим налогом еще будет сказано ниже, но снижение БО в данном конкретном регионе, по всей видимости, обусловлено объективными факторами, которые учтены в методике. Тем не менее Галина Курляндская полагает, что критерий дотационности следует понизить.
В любом случае в вычислении уровня БО присутствует элемент субъективно­сти. В первую очередь это касается ИБР.
Факторы, влияющие на величину этого индекса, менялись ежегодно. В расчет ИБР обычно включают размер местной заработной платы, уровень потребительских цен, стоимость коммунальных услуг и т. д., но в разные годы эти параметры имели разные весовые коэффициенты. Кроме того, в формулу ИБР могли довольно произвольно включать или, напротив, исключать расходы на физкультуру и спорт, продолжительность отопительного сезона и пр. Сейчас формула устоялась, и в 2008 и 2009 годах ИБР рассчитывается путем сложения коэффициентов заработной платы, уровня цен и ЖКУ с «весом» 0,55, 0,35 и 0,10 соответственно. Но на самом деле, утверждает Владимир Назаров, на ИБР наибольшее влияние оказывает северный фактор. Речь о районных коэффициентах, увеличивающих местные зарплаты.
Коэффициенты выше единицы установлены для 47 российских регионов. Большая часть из них не имеют в своем составе районов Крайнего Севера или приравненных к нему. Вся эта загадочная для непосвященных система, при которой некая географическая область, расположенная на широте Киева, вполне может иметь коэффициент, повышающий размер зарплат местных жителей на 30–40%, создавалась еще в советские времена, причем первоначально коэффициенты были отраслевыми, а только потом сделались территориальными. С тех пор эти надбавки – предмет постоянного торга между регионами и центром.
По-хорошему, считают эксперты, ИБР должен рассчитываться только на основе индекса цен, но пока этому мешает опять-таки доставшаяся в наследство от СССР нерациональная система расселения. А в идеале показатель БО регионов и вовсе должен зависеть исключительно от ИНП – как это имеет место в Канаде, где действует аналогичный российскому ФФПР бюджетный инструмент. Причем там малонаселенные северные районы называются «территориями», что прин­ци­пи­аль­но отличает их от «провинций». Для под­держки территорий выделяются специальные средства, объем которых рассчитывается по особым формулам.
Канадская практика выглядит вполне разумной, но в России опять пошли по особому пути. В последнее время такие автономные округа, как Коми-Пермяцкий, Эвенкийский, Таймырский, Корякский, Усть-Ордынский и Агинский Бурятский, были объединены с соседними субъектами Федерации, причем своими территориальными коэффициентами эти округа влияют на весь объем получаемых дотаций укрупненными регионами. Следует иметь в виду, что средства ФФПР – нецелевые, то есть региональные вла­сти могут ими распоряжаться по своему усмотрению. Наталья Зубаревич полагает, что подобное объединение приведет к ухудшению финансового положения бывших автономий, которым ранее федеральные средства выделялись целевым порядком, а также возрастет общая не­про­зрач­ность в распределении бюджетных ресурсов.

Ручные дотации.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспе­чен­но­сти не ограничиваются средствами ФФПР, механизм действия которого можно критиковать, но он, по крайней мере, подлежит анализу. На те же цели в бюджете 2008 года предусмотрены дополнительные 59,9 млрд рублей, но их использование никак не закреплено законодательно.
Как пояснил Владимир Назаров, данные средства направляются тем регионам, у которых возникли финансовые проблемы. Типичный пример – Омская область, которая лишилась 17 млрд рублей ежегодных поступлений после покупки «Газпромом» крупнейшего местного налогоплательщика – «Сибнефти». «Газпром нефть» зарегистрирована в Санкт-Петербурге, и многие, кстати, сочли, что этот переезд налогов не мог совершиться без одобрения со стороны нынешнего главы правительства. По крайней мере, обращение Законодательного собрания Омской области к тогда еще президенту Владимиру Путину, в котором депутаты просили не допустить «потери кормильца», не возымело действия. Теперь сибирякам компенсируют падение доходов, направляя средства из федерального бюджета, что называется, в ручном режиме.
Описанную ситуацию эксперты рассматривают под разными углами. Владимир Назаров считает, что поскольку изменение налогового потенциала региона влияет на объем дотаций из ФФПР, то никаких других средств, направляемых точечно, волевым решением правитель­ст­венных чиновников, в бюджете быть не должно. И вообще, чем меньше простора для каких-либо неформальных договоренностей, тем лучше, особенно в условиях кризиса. Иначе у многих регионов может возникнуть искушение выпросить себе прибавку к бюджету, мотивируя это ухудшением своего финансового состояния. В конце концов, полагает Владимир Назаров, на случай форс-мажора можно предусмотреть механизм кредитования, а не дотировать субъекты безвозмездно.
А Галина Курляндская вообще против нынешней практики, при которой большая часть налога на прибыль направляется в бюджет субъектов федерации (17,5% против 6,5% – в федеральный) и служит одним из главных источников доходов последних. Мол, регионам нужны более стабильные источники доходов. Действительно, в кризис поступления по налогу на прибыль могут серьезно сократиться.
176,9 млрд рублей из всего объема межбюджетных трансфертов 2008 года приходятся на долю субвенций, выделение которых довольно четко прописано в законодательстве и обусловлено нынешней системой разграничений власт­ных полномочий. Последняя, однако, сама часто подвергается критике. Так, экс­перты отмечают, что сейчас «развелось» очень много мелких субвенций и бывает, что регионам перечисляют совсем небольшие суммы – даже меньше миллиона рублей. Смысла в таком делегировании полномочий, по их мнению, нет.

Бюджетный комбикорм. «В распределении субсидий царит полный хаос, – возмущается Владимир Назаров, – причем их количество растет в геометрической прогрессии, денег выделяется все больше и проследить, что направляется на реализацию значимых целей, а что – на отстаивание каких-то отраслевых интересов, – почти невозможно».
Говоря об отраслевых интересах, экс­перт в первую очередь имеет в виду сельское хозяйство, на господдержку которого выделено 52,16 млрд рублей: 32,4 млрд – на возмещение сельхозпроизводителями затрат на уплату процентов по кредитам, 10 млрд – на закупку комбикормов, 3,4 млрд – на компенсацию части затрат на страхование урожая, 2,7 млрд – на поддержку племенного жи­вот­но­вод­ст­ва и т. д. Характерно, что сколько-нибудь ясные механизмы распределения этих средств по регионам отсутствуют.
В 2008 году из ФССР на софинансирование выплат региональным льготникам направлено 20,37 млрд рублей. Из них 2,62 млрд предназначены жертвам политических репрессий, еще 4,85 млрд – на ежемесячные пособия на детей и самая большая часть – 12,9 млрд – ветеранам труда и труженикам тыла. Объемы субсидий в расчете на душу населения в разных субъектах могут отличаться в десятки раз. При этом вообще непонятно, зачем нужен данный фонд, если помощь регионам в выполнении ими своих бюджетных обязательств осуществляется с помощью средств ФФПР. Общая сумма субсидий в 2008 году – 369,2 млрд рублей. Разные наблюдатели проявляют разную степень ка­те­го­рич­но­сти в оценке эффективности их использования, но в целом единодушны: их выделение непрозрачно, а увеличение объемов финансирования настораживает. Так что если слова Алексея Кудрина о необходимости изменения стратегии планирования означают уменьшение мутных потоков бюджетных денег, то это можно только приветствовать.

 

Большая пайка

Методические рекомендации по управлению финансами компании



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Школа

Школа

Проверь свои знания и приобрети новые

Записаться

Самое выгодное предложение

Самое выгодное предложение

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

А еще...


Опрос

Вы планируете менять работу в новом году?

  • Да, планирую 36%
  • Подумываю об этом 26.4%
  • Нет, пока никаких перемен 28%
  • Это секрет! 9.6%
Другие опросы

Рассылка



© 2007–2016 ООО «Актион управление и финансы»

«Финансовый директор» — практический журнал по управлению финансами компании

Зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи,
информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор)
Свидетельство о регистрации Эл №ФС77-43625 от 18.01.2011
Все права защищены. email: fd@fd.ru


  • Мы в соцсетях
×
Чтобы скачать файл, пожалуйста, зарегистрируйтесь

Сайт журнала «Финансовый директор» - это профессиональный ресурс для сотрудников финансовых служб и профессиональных управленцев.

Вы получите доступ не только к этому файлу, но и к другим статьям, рекомендациям, образцам регламентов и положений для управления финансами компании.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
Зарегистрируйтесь на сайте,
чтобы продолжить чтение статьи

Еще Вы сможете бесплатно:
Скачать надстройку для Excel. Узнайте риск налоговой проверки в вашей компании
Прочитать книгу «Я – финансовый директор. Секреты профессии» (раздел «Книги»)

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль